Nelle ultime settimane il salario minimo è tornato di attualità nel dibattito politico italiano, dopo che il segretario del Partito democratico, Enrico Letta, e il leader del Movimento 5 Stelle, Giuseppe Conte, hanno rilanciato la proposta di fissare per legge nel nostro paese una retribuzione minima, sotto cui un datore di lavoro non può andare.

Questa proposta ha trovato una timida apertura da parte del segretario della Cgil Maurizio Landini, con dubbi espressi dai segretari generali di Cisl e Uil. Il ritorno sulla scena del salario minimo ha subito sollevato l’opposizione di Confindustria, per bocca del suo presidente Carlo Bonomi, e di diversi esponenti politici del centrodestra. Per esempio, il vicepresidente di Forza Italia, Antonio Tajani, ha sottolineato che la priorità deve essere quella di «eliminare» il reddito di cittadinanza, prima di introdurre retribuzioni minime per legge.

Leggi anche >> Meno discriminatorio, più efficiente: perché il reddito di cittadinanza va migliorato, non abolito

Dopo anni di proposte e di discussioni, in che modo il salario minimo può fare bene al contesto italiano? E prima ancora, perché ha senso parlare di una misura di questo tipo in Italia? Abbiamo cercato di fare un po’ di chiarezza sui punti principali del dibattito, spiegando quali possono essere le ragioni dietro all’introduzione di un salario minimo nel nostro paese.

La contrattazione collettiva in Italia non funziona più

Innanzitutto, come punto di partenza per comprendere la centralità del dibattito sul salario minimo, bisogna chiedersi se oggi in Italia esista davvero un problema salariale per i lavoratori. 

«La risposta è certamente sì», ha spiegato a Valigia Blu Orsola Razzolini, professoressa associata di Diritto al lavoro all’Università degli Studi di Milano. «Da un lato, abbiamo quasi mille contratti collettivi nazionali: un numero eccessivo. Dall’altro lato, abbiamo un problema drammatico di contratti collettivi, firmati da Cgil, Cisl e Uil, dunque non “pirata”, che permettono salari considerati da alcuni giudici incompatibili con l’articolo 36 della Costituzione, cioè inidonei a garantire una vita dignitosa al lavoratore e alla sua famiglia. Questo è il contesto allarmante da cui deve partire il dibattito sul salario minimo in Italia». 

Secondo i dati più aggiornati del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL), in Italia sono in vigore 985 contratti collettivi nazionali, di cui oltre la metà scaduti. Questi contratti, sottoscritti tra i rappresentanti dei lavoratori (come i sindacati) e i datori di lavoro, stabiliscono quali sono i salari minimi per i diversi settori economici. Come vedremo tra un attimo, però, esistono diversi modi per aggirare questi minimi, anche in modo legale.

In base alle stime precedenti alla pandemia, i contratti collettivi coprono in Italia oltre l’80% dei lavoratori, ma possono avere indirettamente ricadute anche sui compensi di tutti gli altri lavoratori. In passato la Corte costituzionale ha infatti stabilito, sulla base dell’articolo 36 della Costituzione, che se un salario non è in linea con quanto previsto dal contratto collettivo di settore, è da considerarsi contrario alla legge. In più, il codice penale punisce lo sfruttamento del lavoro inteso come la «reiterata corresponsione di retribuzioni in modo palesemente difforme dai contratti collettivi nazionali o territoriali stipulati dalle organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale».

Nel tempo la proliferazione dei contratti nazionali e dei cosiddetti “contratti pirata” – firmati da aziende e sigle sindacali, spesso costituite ad hoc, con minimi molto bassi – ha però indebolito parecchio la contrattazione nazionale. Secondo le stime dell’economista del lavoro dell’OCSE Andrea Garnero, ora in sabbatico di ricerca, più della metà dei contratti collettivi nazionali copre meno di mille lavoratori ciascuno e un quarto meno di 100 (Grafico 1). Questo ha conseguenze negative non solo per i lavoratori, ma anche per le aziende, che non possono competere a parità di condizioni con le altre. A questo va aggiunto che un lavoratore sottopagato, costretto a fare ricorso a un giudice, spesso rischia di andare incontro a ripercussioni negative. E che un datore di lavoro, per aggirare i minimi, può sostituire i dipendenti con Partite Iva. Detta in parole semplici, dunque, una buona fetta dei lavoratori in Italia – si stima circa un 10% dei dipendenti – è nei fatti esclusa dalla copertura dei minimi imposti dai contratti nazionali.

«Questa situazione mostra che la contrattazione collettiva, da sola, non è più in grado di svolgere una funzione di autorità salariale», ha sottolineato a Valigia Blu Razzolini. E qui entrano in gioco le potenzialità del salario minimo. 

Il salario minimo danneggia l’occupazione? Che cosa dicono gli studi

Come ha spiegato nel 2019 l’economista Arindrajit Dube – uno dei massimi esperti al mondo di minimi salariali – in una rassegna della letteratura scientifica per il governo del Regno Unito, l’obiettivo principale dell’introduzione di un salario minimo è quello di dare sostegno ai lavoratori che vivono con una paga inidonea a una vita dignitosa, per raggiungere una maggiore equità e contrastare le disuguaglianze sociali.

L’obiezione generale più diffusa contro l’introduzione di un salario minimo per legge è che questo avrebbe effetti negativi sull’occupazione. Se un’azienda è costretta ad assumere un lavoratore, con l’obbligo di dargli una retribuzione minima, il rischio è che i costi per le aziende crescerebbero, incentivando l’aumento della disoccupazione.

Da decenni gli economisti hanno cercato di valutare in molti paesi del mondo se, evidenze empiriche alla mano, questa ipotesi stia in piedi una volta confrontata con la realtà dei fatti. Come ha evidenziato il lavoro di ricerca di Dube, è vero che ci sono studi che hanno trovato un impatto negativo del salario minimo sull’occupazione, così come ce ne sono stati alcuni che hanno trovato un impatto positivo, e altri un impatto nullo. In media gli effetti sono comunque tutti più o meno contenuti e in generale le evidenze empiriche non sembrano sostenere la tesi secondo cui il salario minimo possa avere effetti, per così dire, disastrosi, come professano in molti in Italia.

Dall’altro lato, nel suo Rapporto annuale del 2020, l’INPS ha sottolineato – sulla base di alcuni studi – che l’introduzione di un salario minimo può avere un effetto redistributivo nella popolazione. «Mentre l’aumento del salario minimo ha un impatto sulle retribuzioni dei lavoratori a basso reddito, con minimi effetti occupazionali, il costo economico di tali politiche viene messo in carico alla totalità dei consumatori, e quindi alla collettività più in generale», ha evidenziato l’INPS. 

A giugno scorso la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (Eurofond) – un’agenzia dell’Unione europea – ha invece analizzato gli studi più recenti sul salario minimo, pubblicati tra il 2019 e il 2020. Anche queste ricerche, nel complesso, hanno evidenziato un aumento dei salari per i lavoratori meno pagati e un minimo impatto sull’occupazione. 

Va comunque sottolineato che ogni ricerca è condotta spesso su singoli paesi, ognuno con un mercato del lavoro con caratteristiche peculiari. Questo per dire che la letteratura scientifica può aiutarci a comprendere meglio il dibattito, ma per alcune questioni può dirci poco con certezza. Per questo motivo, quando si parla di salario minimo in Italia, vanno aperti e compresi diversi fronti.

«Il salario minimo legale può essere uno strumento utile per contrastare i problemi salariali in Italia», ha sottolineato a Valigia Blu Razzolini. «Ma da solo un intervento del genere non basterebbe: va affrontato congiuntamente con altre questioni, per esempio la misurazione della rappresentanza e la perimetrazione delle categorie, sulla base di criteri più oggettivi e meno discrezionali».

Si fa presto a dire “salario minimo”

Prendiamo un punto aperto del dibattito: quello sulla soglia del salario minimo. È evidente che un salario minimo posto a un livello troppo basso avrebbe un impatto non significativo, e viceversa se posto troppo in alto potrebbe avere un effetto più negativo che positivo. Un’opzione potrebbe essere quella di guardare che cosa succede negli altri paesi.

Ad oggi, secondo i dati Eurostat più aggiornati, nell’Unione europea hanno un salario minimo imposto per legge 21 Stati membri su 27. Ne sono privi sei paesi: oltre all’Italia, la Danimarca, la Svezia la Finlandia (storicamente nei paesi nordici la contrattazione collettiva è molto forte), l’Austria e Cipro. Hanno un salario minimo anche il 90% dei paesi dell’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO) e quasi otto paesi membri su dieci dell’OCSE. 

Esistono comunque ampie differenze sul livello in cui viene stabilito questo salario minimo, come mostra il caso dell’Unione europea (Grafico 2). 

A luglio 2021 la Bulgaria era il paese Ue con il salario minimo più basso, fissato a 332 euro mensili, mentre il Lussemburgo era quello con il valore più alto, a 2.202 euro mensili. In dieci anni i valori hanno registrato aumenti diversi di paese in paese (l’ultimo quello annunciato in Spagna dal governo socialista di Pedro Sánchez), con la Grecia unico Stato Ue ad aver avuto un calo. Un esempio di grande paese europeo che ha introdotto da poco un salario minimo legale è stata la Germania, che ha optato per questa misura nel 2015. 

In questo contesto, quale spazio può occupare il nostro paese? Come abbiamo visto (e approfondiremo meglio a proposito delle disposizioni europee), l’Italia si caratterizza per una forte centralità data alla contrattazione collettiva, che però si è ormai molto indebolita. 

«L’introduzione di un salario minimo imposto per legge è innanzitutto una scelta politica, a cui però vanno aggiunti vari aspetti pratici», ha spiegato a Valigia Blu Garnero. «È facile dire sì al salario minimo, però poi bisogna chiedersi: “A che livello va fissato?” e “Che cosa viene incluso delle molte voci salariali della busta paga italiana?”. Bisognerebbe poi decidere se deve esserci lo stesso livello su tutto il territorio nazionale e come sarebbero decisi eventuali aumenti».

Quelle che possono sembrare questioni soltanto tecniche hanno invece un grande impatto su come potrebbe essere implementato un salario minimo legale in Italia. Nel suo Rapporto annuale del 202o l’INPS ha infatti stimato, per alcune categorie di lavoratori, che se fosse introdotto un salario minimo tra i 9 e gli 8 euro, a seconda che si considerino anche la tredicesima e il trattamento di fine rapporto (Tfr), le percentuali di lavoratori interessati dalla misura varierebbero di molto, da un 6% circa a quasi il 30% (Tabella 1). Ricordiamo che in Italia il salario mediano dei lavoratori full time è 12,1 euro.

Come vedremo meglio tra poco, questi aspetti non sono affrontati da tutte le proposte di legge che sono state presentate in Italia. 

«La grande sfida della ricerca è capire qual è il livello a cui stabilire un eventuale salario minimo: al momento una risposta certa non c’è, ma se si è d’accordo che c’è un problema di contratti e di salari, soprattutto in alcuni macrosettori, si può provare a sperimentare proprio in quei settori l’introduzione di un salario minimo», ha spiegato a Valigia Blu Garnero. «Penso per esempio alla ristorazione e all’alberghiero, o ai servizi a basso valore aggiunto, come quello delle pulizie. Tutti settori non esposti alla concorrenza internazionale».

Il salario minimo fa male alla contrattazione collettiva?

Al di là di questo, nel dibattito italiano sul salario minimo sembra persistere un’incomprensione di fondo: quella che vede questo strumento come alternativo o in contrasto con la contrattazione collettiva, quando in realtà entrambi possono essere pensati come complementari. 

Di recente su alcuni quotidiani italiani, come Il Corriere della Sera, si è letto che il salario minimo “scardinerebbe” la contrattazione collettiva, soprattutto in settori come quello dei metalmeccanici, dove i minimi salariali sono intorno ai 10 euro (linea di difesa adottata anche da Bonomi di Confindustria), dimenticando però di dire che in settori come quello dei multiservizi e della vigilanza si hanno salari netti inferiori ai 4 euro. 

«La confusione principale nel dibattito italiano è l’idea che il salario minimo danneggi la contrattazione collettiva», ha evidenziato Garnero a Valigia Blu. «Certezze non ce ne sono sugli eventuali effetti del salario minimo su questo fronte, ma si può fare notare che il salario minimo convive insieme a una forte contrattazione collettiva in diversi paesi europei, come Francia, Belgio, Germania, Spagna, Portogallo e, prima della crisi degli ultimi anni, anche in Grecia» (Tabella 2).

Detta altrimenti, un salario minimo legale può costituire una sorta di pavimento sotto il quale i livelli della contrattazione nazionale non possono scendere. In ogni caso verrebbe lasciata la libertà di stabilire retribuzioni più alte, se ritenuto adeguato. Questo potrebbe avere anche effetti positivi sul lavoro nero, con il cosiddetto “effetto lighthouse” per il salario minimo, dando un punto di riferimento anche per chi contratta per offerte di lavoro al di fuori della legalità. 

In più, tra i critici del salario minimo, spesso si sente anche dire – come abbiamo anticipato prima – che, oltre a danneggiare la contrattazione collettiva, una soglia retributiva stabilita per legge avrebbe anche maggiori costi per le imprese. Questa doppia linea argomentativa sembra essere però poco solida, o almeno incoerente.

«Non si può sostenere contemporaneamente la tesi secondo cui il salario minimo danneggia la contrattazione collettiva, incentivando le imprese a uscire dai contratti nazionali per pagare meno i lavoratori, e aumenta i costi per le imprese: o uno, o l’altro», ha sottolineato a Valigia Blu Garnero. «O le imprese pagheranno meno i lavoratori, perché si “siederanno” sul minimo, o ci sarà un aumento dei costi». 

Un’altra soluzione, promossa soprattutto dai sindacati, è quella di estendere a tutti i lavoratori i contratti nazionali con i minimi già esistenti. «Questa opzione è plausibile, in linea teorica, ma ci sono problemi politici per attuarla, perché la misura della rappresentanza, soprattutto dalla parte datoriale, è molto complessa, e perché le associazioni datoriali, come Confindustria, Confcommercio, Federdistribuzione, Confesercenti, sono in alcuni casi in concorrenza tra di loro», prosegue Garnero. «L’estensione dei contratti si scontrerebbe anche con dei limiti costituzionali, per cui non è così ovvia».

Ricapitolando: il timore che nel nostro paese il salario minimo possa indebolire la contrattazione collettiva – così come sostenuto da alcuni sindacati e imprenditori – non appare fondata sulla base dell’esperienza registrata in altri Stati europei e del mondo. È vero, ribadiamo, che ogni paese ha le sue peculiarità, ma da questo non si può dire con certezza che il salario minimo danneggerà la contrattazione collettiva: sarebbe un atteggiamento fideistico, piuttosto che basato sui dati. 

Vediamo ad oggi quali sono le proposte di legge avanzate in Parlamento e che cosa sta succedendo a livello europeo sulle norme relative ai salari minimi.

Quali sono le proposte in Parlamento e che cosa “chiede” l’Europa

Nell’attuale legislatura, iniziata a marzo 2018, sono stati presentati in Parlamento almeno otto progetti di legge con un riferimento al “salario minimo” nel titolo: tre alla Camera e cinque al Senato. I partiti coinvolti sono diversi e spaziano per tutto l’arco parlamentare. Due proposte sono state avanzate dal Movimento 5 Stelle, con l’ex ministra del Lavoro Nunzia Catalfo (l’ultima ad aprile 2021 in Senato); tre vengono dal Partito democratico, di cui uno a firma di Tommaso Nannicini (in corso di esame in commissione Lavoro al Senato); altre vengono da due gruppi parlamentari molto distanti tra loro, come Liberi e uguali e Fratelli d’Italia.  

Tutte queste iniziative si distinguono per molti aspetti, per esempio il livello in cui deve essere fissato il salario minimo, a quali lavoratori si deve applicare, quali regole mettere in campo per determinare eventuali aumenti, e quali sanzioni per punire chi non rispetta il minimo imposto per legge.

Sul primo punto, l’ultima proposta Catalfo propone di fissare un salario minimo legale intorno ai 9 euro lordi orari, mentre la proposta Nannicini non individua un’unica soglia, ma rimanda «ai contratti collettivi nazionali stipulati dalle associazioni di rappresentanza dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale», individuate come tali dalla legge in questione.  

Al momento non è possibile dire quale proposta abbia più possibilità di concretizzarsi. Come abbiamo visto, i leader del Partito democratico e il Movimento 5 Stelle hanno chiesto di accelerare sul fronte del salario minimo (che era anche contenuto nel programma del secondo governo Conte), ma le idee che hanno messo in campo sono diverse tra loro. Secondo fonti stampa, però, il provvedimento non sarebbe considerato tra quelli più urgenti sul tavolo di governo, viste le numerose scadenze tra rispettare entro la fine del 2021 per il “Piano nazionale di ripresa e resilienza” (Pnrr). 

Ricordiamo, come abbiamo scritto in passato, che una versione del Pnrr conteneva un riferimento al salario minimo, poi eliminato in quella inviata a fine aprile all’Ue. «Al rafforzamento del sistema di tutele del lavoro, concorrerà per altro verso l’introduzione del salario minimo legale per i lavoratori non coperti dalla contrattazione collettiva nazionale, a garanzia di una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto e idonea ad assicurare un'esistenza libera e dignitosa», c’era scritto in una bozza del Pnrr, poi modificata.

Parallelamente al dibattito italiano, si sta sviluppando anche quello in Europa, a proposito della direttiva presentata a ottobre 2020 dalla Commissione Ue sul salario minimo, attualmente all’esame del Parlamento europeo.

In estrema sintesi: nell’Ue si sta discutendo di una serie di disposizioni pensate per garantire retribuzioni minime adeguate a tutti i lavoratori dell’Unione europea (soprattutto in paesi come quelli dell’Est Europa). Questo traguardo, spiega la direttiva avanzata dalla Commissione Ue, non necessariamente deve essere raggiunto con l’introduzione di un salario minimo legale. Salari minimi adeguati potranno essere raggiunti anche con adeguati livelli di contrattazione collettiva – strumento che, come abbiamo visto, in linea teorica coprirebbe già tutti i lavoratori italiani. Se non fosse che nei fatti ne lascia scoperti ormai molti, coprendone altri con minimi troppo bassi.

In generale, la direttiva europea lascia ampi margini d’azione ai singoli paesi, fissando però alcune coordinate significative. «La direttiva dice una cosa importante: se vuoi il salario minimo legale, questo non può essere calato dall’alto, determinato unilateralmente dal governo, ma con il coinvolgimento delle parti sociali», ha spiegato a Valigia Blu Razzolini. «La proposta di legge Catalfo, per esempio, è debole da questo punto di vista, perché fissa i 9 euro unilateralmente, senza il coinvolgimento delle parti sociali». 

Vedremo nelle prossime settimane se il rilancio sul salario minimo troverà una sponda in Parlamento, all’interno del governo e nel confronto delle parti sociali. Oppure se – ancora un volta – tornerà in secondo piano, con l’arrivo della nuova legge di Bilancio e delle scadenze per il Pnrr.

Immagine in anteprima via sialcobas