È iniziata il 23 aprile scorso la raccolta delle firme per il cosiddetto referendum pacifista, con due quesiti sull’invio di armamenti.

Il primo, promosso dal comitato Generazioni Future, si propone di abrogare la disposizione (d.l. n. 185/2022, convertito in l. n. 8/2023) che proroga «fino al 31 dicembre 2023, previo atto di indirizzo delle Camere, l’autorizzazione alla cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari in favore delle autorità governative dell’Ucraina». Il secondo quesito, presentato dal comitato Ripudia la Guerra, intende revocare all’esecutivo il potere di derogare al divieto di esportazione, transito e via dicendo di armi a paesi coinvolti nei conflitti. Il passaggio è nella norma della legge sull’invio di armamenti che consente tale deroga qualora essa sia disposta con «deliberazioni del Consiglio dei Ministri, da adottare previo parere delle Camere» (n. 185/90).

Per presentare ufficialmente il referendum, i comitati promotori - oltre alla comunicazione dei quesiti alla Corte di Cassazione, cui segue la pubblicazione in Gazzetta ufficiale - devono raccogliere 500 mila firme in 90 giorni. Poi la Corte di Cassazione dovrà verificare la conformità della richiesta abrogativa alle norme vigenti e la Corte Costituzionale deve valutare l’ammissibilità dei quesiti. Quindi, il Presidente della Repubblica, «ricevuta comunicazione della sentenza della Corte costituzionale» e «su deliberazione del Consiglio dei ministri», indice il referendum, fissando la data di convocazione degli elettori «in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno». Per poter essere valido il referendum deve raggiungere il cosiddetto “quorum”, ossia la partecipazione al voto di almeno il 50 per cento più uno degli aventi diritto.

Prima di valutare i profili giuridici del referendum sono necessari alcuni chiarimenti sulle normative che ne costituiscono l’oggetto.

Le norme interessate dalla proposta referendum

La legge sull’esportazione di armi (n. 185/90) prevede che le relative decisioni debbano essere conformi alla politica estera e di difesa dello Stato - «secondo i principi della Costituzione repubblicana che ripudia la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali» - e prescrive una precisa serie di divieti. Uno di essi riguarda i trasferimenti di armi ai paesi che si trovino in stato di conflitto armato, in contrasto con i principi dell'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, che ammettono l’uso della forza solo in risposta ad un attacco armato. A questo divieto si può comunque derogare, tra l’altro, quando il Consiglio dei Ministri, previa risoluzione delle Camere, lo ritenga opportuno. Il secondo quesito referendario vuole eliminare tale potere del Consiglio.

Il 25 febbraio 2022, giorno successivo all’aggressione militare della Russia contro l’Ucraina,  il governo ha autorizzato con decreto-legge (n. 14/2022, convertito in legge n. 28/2022) fino al 31 dicembre 2022 la cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari in favore delle autorità governative dell’Ucraina, in deroga alle disposizioni di cui alla citata legge sull’esportazione di armi, previo atto d’indirizzo delle Camere. Il decreto ha disposto che, con uno o più decreti del ministro della Difesa, adottati di concerto con quelli degli Esteri e dell’Economia, fosse definito l’elenco dei materiali oggetto della cessione e le modalità di realizzazione della stessa. È stato previsto, infine, che il ministro della Difesa e il ministro degli Esteri, con cadenza almeno trimestrale, riferissero alle Camere sulla situazione in atto.

L’autorizzazione all’invio di armamenti è stata successivamente estesa fino al 31 dicembre 2023 con il decreto-legge (n. 185/2022), la cui norma di proroga si vorrebbe abrogare mediante il primo quesito referendario.

Atti di indirizzo del Parlamento e decreti ministeriali

Il 1° marzo 2022, i due rami del Parlamento, a seguito delle comunicazioni sugli sviluppi del conflitto tra Russia e Ucraina rese dal Presidente del Consiglio, hanno approvato risoluzioni che impegnavano, tra l'altro, il governo ad attivare «con le modalità più rapide e tempestive, tutte  le azioni necessarie per assicurare assistenza umanitaria, finanziaria, economica e di qualsiasi altra natura, nonché - tenendo costantemente informato il Parlamento e in modo coordinato con gli altri paesi europei e alleati - la cessione di apparati e strumenti militari che consentano all'Ucraina di esercitare il diritto alla legittima difesa e di proteggere la sua popolazione».

Tale orientamento è stato confermato nelle risoluzioni approvate dal Senato e dalla Camera nel mese di giugno, che hanno impegnato il governo a «continuare a garantire (…) le misure di sostegno alle istituzioni ucraine, ivi comprese le cessioni di forniture militari». E poi con le risoluzioni approvate da Camera e Senato il 13 dicembre 2022, che ancora una volta impegnano l’esecutivo a proseguire il sostegno all'Ucraina.

In relazione alle cessioni di armi sono stati finora emanati una serie di decreti ministeriali (d.m. 2 marzo 2022, d.m 22 aprile 2022, d.m. 10 maggio 2022; d.m. 26 luglio 2022; d.m. 7 ottobre 2022, d.m. 31 gennaio 2023). Mezzi e materiali oggetto di cessione sono elencati in un allegato «elaborato dallo Stato maggiore della difesa», che però è classificato, cioè segreto.

I limiti ai referendum

Il referendum abrogativo è previsto dall’art. 75 della Costituzione. L’esito positivo dello stesso comporta l’eliminazione della legge o della disposizione di legge che ne costituisce l’oggetto. Ci sono, tuttavia, alcuni atti normativi che non possono esserne oggetto. «Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali» (art. 75, c. 2 della Costituzione). La giurisprudenza della Corte costituzionale ha dato un’interpretazione molto estensiva a quest’ultima categoria, escludendo l’ammissibilità della consultazione relativamente a quelle disposizioni normative necessarie ad assicurare che lo Stato non sia inadempiente in relazione a obblighi assunti a livello internazionale. Secondo la Consulta, infatti, la medesima ratio accomuna «le leggi di esecuzione dei trattati internazionali con quelle produttive di effetti strettamente collegati all'ambito di operatività dei trattati medesimi: la responsabilità che lo Stato italiano assumerebbe verso gli altri contraenti a cagione della “disapplicazione” dell'accordo, conseguente all'abrogazione delle norme apprestate per l'attuazione degli assunti impegni». Responsabilità che la Costituzione ha voluto sottrarre «alla consultazione popolare, alla quale si rivolge il referendum abrogativo previsto dall'art. 75 della Costituzione».

Pertanto, considerato che il referendum è escluso per le disposizioni connesse a impegni assunti dallo Stato, occorre verificare se quelle oggetto dei quesiti per i quali si stanno raccogliendo le firme siano riconducibili a tale categoria.

Il primo quesito referendario. La proroga dell’invio di armi all’Ucraina

Il primo quesito è quello che vuole abrogare la norma sulla cessione di armi e altro materiale militare all’Ucraina fino al dicembre 2023, previo atto di indirizzo delle Camere.

Per sostenere che il quesito è ammissibile, si potrebbe rilevare che la decisione di offrire supporto militare all’Ucraina non è imposta dai Trattati europei e che l’Italia potrebbe addirittura astenersi da tale decisione, così come fatto dall’Ungheria di Viktor Orbán. Tale argomentazione può essere respinta ove si considerino i principi fondanti dell’Unione europea - tra gli altri, dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, rispetto dei diritti umani (art. 2, Trattato sull’Unione europea, TUE) - che l’UE «si prefigge di promuovere» anche «nel resto del mondo» (art. 21, par. 1). Chi fornisce sostegno all’Ucraina dà piena attuazione ai principi derivanti dall’appartenenza all’UE - principi che ogni Stato membro dovrebbe impegnarsi a rispettare e far rispettare - mentre lo stesso non può dirsi di chi non lo fa. Tanto più che, come riconosciuto dalla stessa Unione, tale sostegno serve a difendere non solo vita e la libertà degli abitanti di tale Paese, ma anche la sicurezza dei Paesi e dei cittadini dell'UE.

Posta questa premessa, le deliberazioni italiane di fornire armi allo Stato aggredito rientrano nell’ambito dell’azione europea volta a supportare l’Ucraina sul piano umanitario, politico, finanziario e militare, cui l’Italia ha subito aderito. Tali deliberazioni, in particolare, danno attuazione alla decisione dell’UE di sostenere finanziariamente l’invio di attrezzature e forniture alle forze armate ucraine, attraverso l’istituzione del cosiddetto “European peace facility” (EPF). L'EPF è uno strumento finanziato dagli Stati membri dell'UE (l’Italia vi contribuisce per circa il 12,8%), volto a consolidare la capacità dell'Unione di prevenire i conflitti, costruire la pace, rafforzare la sicurezza internazionale. Tali finalità rientrano nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune dell’UE (PESC), che trova base giuridica nel Trattato sull’Unione (art. 21, par. 2, lett. c). Siccome l’UE non ha un proprio esercito e politiche militari comuni agli Stati membri, l’EPF consente di rimborsare a questi ultimi le spese sostenute per l’invio di armi o altro ove serve fornire supporto.

Il primo quesito referendario potrebbe perciò  mettere a rischio gli impegni assunti dall’Italia nell’ambito dell’azione europea a seguito dell’aggressione russa all’Ucraina. Da ultimo il 20 marzo scorso, quando il Consiglio dell’UE, in una sessione congiunta dei ministri UE degli Affari esteri e della Difesa, ha deliberato – tra le altre cose - di rifornire l'esercito ucraino con proiettili ed eventualmente missili entro i prossimi 12 mesi, disponendo un rimborso di 1 miliardo di euro a valere sull’EPF. A seguito dell’eventuale abrogazione della norma sulla cessione di armi, l’Italia non potrebbe più dare esecuzione a quanto ha concorso a decidere.

L’eliminazione di tale norma determinerebbe la violazione degli impegni assunti dall’Italia non solo verso l’UE, come visto, ma anche verso la NATO. Infatti, il provvedimento sull’invio di armi all’Ucraina si basa anche sugli articoli 3 e 4 del Trattato del Nord Atlantico, che consentono alle parti di aiutarsi per accrescere «la loro capacità individuale e collettiva di resistere ad un attacco armato». Potrebbe essere richiamato, inoltre, l’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite, organizzazione di cui l’Ucraina fa parte, che riguarda il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva nel caso abbia luogo un attacco armato contro uno dei suoi membri.

Dunque, la norma che si vorrebbe eliminare, essendo legata ad accordi e trattati cui l’Italia aderisce, sembra rientrare in una delle ipotesi di esclusione dei referendum ai sensi dell’art. 75 della Costituzione, secondo l’interpretazione data dalla Consulta. Detto ciò, se pure il quesito fosse ritenuto ammissibile e il referendum dovesse avere esito positivo nella primavera del 2024, va tenuto presente che la proroga della cessione di armi scade a fine 2023. Pertanto, la consultazione al riguardo sarebbe sostanzialmente inutile. Ma non è tutto. La decisione di ammissibilità del referendum potrebbe indurre a sospendere la delibera di una nuova proroga all’invio di armi a fine anno, in attesa dell’esito della consultazione sulla proroga precedente. Quindi, il referendum sarebbe inutile riguardo alla norma che si vuole abrogare e potrebbe avere effetti dilatori con riferimento a un’ulteriore delibera di proroga.

Il secondo quesito referendario. La presenza dell’Italia in contesti internazionali.

Il secondo quesito vorrebbe sia abolita la facoltà del Consiglio dei ministri di deliberare l’invio di armi in deroga al divieto di cui alla legge n. 185. La valutazione circa l’ammissibilità del quesito in esame deve partire da un presupposto. In determinati contesti serve che l’Italia si conformi rapidamente alle determinazioni delle organizzazioni internazionali di cui fa parte e assolva agli impegni che ne derivano con un’azione tempestiva e certa. Tale tempestività non sarebbe possibile ove la decisione di derogare al divieto di invio di armi fosse sottratta al Consiglio del Ministri. Ciò significherebbe rimettere tale decisione al Parlamento, cui oggi spetta dare un parere. E il Parlamento dovrebbe pronunciarsi attraverso una legge, il cui iter di adozione richiede tempi più lunghi di una delibera del Consiglio dei Ministri. Si avrebbero così tempi non compatibili con l’immediatezza della reazione richiesta dagli eventi che si intendono contrastare, come la guerra in Ucraina ha reso palese.

Inoltre, la decisione dell’invio di armi potrebbe anche essere adottata con decreto-legge, sulla cui base il governo impegnerebbe l’Italia ad aderire all’azione concordata dall’organizzazione internazionale di cui fa parte. Ma tale impegno potrebbe essere disatteso pro futuro se il Parlamento non convertisse in legge il decreto. È vero che anche oggi il decreto di invio/proroga dell’invio di armi potrebbe non essere convertito. Ma nel momento in cui il Parlamento vota ex ante un atto di indirizzo con cui impegna il governo, ci si aspetta che non si disimpegni ex post in sede di conversione. Soprattutto il parere preventivo del Parlamento dà copertura non solo politica, ma giuridica, alla decisione di invio di armi, che non può essere lasciata alla mera determinazione del Governo, con un intervento esclusivamente successivo del Parlamento in sede di conversione. Da un lato, le armi già inviate non potrebbero essere restituite, se il Parlamento non convertisse il decreto. Dall’altro lato, non può non richiamarsi l’art. 78 della Costituzione, ai sensi del quale sono le Camere a deliberare lo stato di guerra e conferire al Governo i poteri necessari. L’abrogazione della norma oggetto del referendum capovolgerebbe il paradigma del necessario coinvolgimento preventivo delle Camere in una decisione che riguarda comunque un contesto di guerra. Dunque, c’è il rischio che anche il secondo quesito referendario incorra in una censura di inammissibilità.

Un’ultima considerazione: la norma che ne è oggetto costituisce la base delle deliberazioni adottate dal Consiglio dei Ministri riguardo al conflitto in corso. Tale norma ha consentito all’Italia di fornire immediato supporto all’Ucraina - nell’alveo delle decisioni prontamente assunte dall'UE a sostegno della sovranità e dell'integrità territoriale di tale paese nonché del suo diritto naturale di autotutela contro l'aggressione russa – nel rispetto di disposizioni e principi costituzionali. Il quadro giuridico che conseguirebbe all’eventuale approvazione del quesito rischia di non essere altrettanto certo, definito e conforme alla Costituzione.

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