di Francesco Paolo Micozzi e Giovanni Battista Gallus

Lo scorso 20 novembre è stata diffusa, da molti media, la notizia secondo la quale una dipendente del Comune di Roma sarebbe stata oggetto di segnalazione di whistleblowing e sarebbe, questa, “la prima applicazione” della norma definitivamente approvata, il 15 novembre, in tema di whistleblowing. E ancora, molti hanno titolato “finalmente anche l’Italia adotta una normativa sul whistleblowing” (come se in Italia non esistesse alcuna disciplina).

#Whistleblowing, c'è il primo licenziamento dopo l'applicazione della norma che tutela chi denuncia illeciti sul posto di lavoro: è un'impiegata del Campidoglio che si assentava dopo aver timbrato → https://t.co/j6iuPYEkIf pic.twitter.com/rV608va0rd

— Rainews (@RaiNews) November 20, 2017

Si tratta di una notizia (parzialmente) erronea e, tra l’altro, l’omogeneità con cui è stata pubblicata fa ritenere molto probabile che all’origine vi sia un comunicato-stampa (o un’unica fonte). Ma non c’è bisogno di essere degli esperti giuristi per comprendere che una legge approvata in via definitiva dalla Camera dei Deputati (ma non ancora pubblicata in Gazzetta Ufficiale) non possa avere un’immediata applicazione a un caso concreto. E una anche minima verifica avrebbe potuto far scoprire che la tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti non è stata introdotta la scorsa settimana, ma con la legge anticorruzione, la legge n.190/2012 ed è in vigore, quindi, dal 28 novembre 2012. Lo stesso avvocato della donna licenziata ha affermato all'Ansa che: «È stata applicata non la norma riformulata e varata dal governo 5 giorni fa ma la norma già esistente nella legge Severino e ormai superata».

Cosa significa "whistleblowing" e quando è stato introdotto in Italia

La disciplina del whistleblowing è quindi già esistente, da circa cinque anni. Ma forse è meglio chiarire che cosa sia, in concreto, il whistleblowing.

Si tratta di un neologismo composto dai termini “whistle” (fischietto) “blowing” (soffiare). Nell’immaginario collettivo dell’italiano medio il soggetto che soffia in un fischietto quando viene commessa una irregolarità è l’arbitro degli incontri calcistici. In estrema sintesi, il termine indica la disciplina che tutela il soggetto che, all’interno di un'organizzazione privata o pubblica, segnala il compimento di pratiche illecite. In Italia – diversamente da quanto riportato dai quotidiani in questi ultimi giorni – il whistleblowing non è stato introdotto dalla legge approvata sette giorni fa ma (e lo si ribadisce) ben prima, dalla legge anticorruzione del 2012 (L. 190/2012) che, aggiungendo un articolo (art. 54-bis) al testo unico sul pubblico impiego (D.Lgs. 165/2001), ha voluto agevolare la segnalazione dell’illecito da parte del dipendente pubblico.

La norma attuale, infatti, prevede che il dipendente pubblico che segnali (al superiore gerarchico o all’ANAC o all’autorità giudiziaria) le condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, meriti una protezione particolare finalizzata sia ad evitargli di incorrere in condotte discriminatorie a causa della segnalazione, sia a garantirgli, nell’ambito del procedimento disciplinare, un certo grado di riservatezza (la segnalazione è sottratta all’accesso agli atti) e di confidenzialità (l’identità personale del segnalante può, salvo particolari eccezioni, essere mantenuta segreta). Questo istituto è stato, oltretutto, oggetto delle linee-guida dell’ANAC, n. 6 del 2015.

La segnalazione di cui hanno parlato i media, dunque, è una segnalazione effettuata sulla base di una disciplina esistente da tempo, che peraltro non ha trovato la diffusione che si sperava, come è stato costretto ad ammettere anche lo stesso Raffaele Cantone (Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione) che, nelle sue ultime relazioni al Parlamento, ha segnalato le criticità relative alla scarsa comprensione dell’istituto “al quale non è facile nemmeno dare un nome italiano”.

Con riferimento a quegli articoli sensazionalistici menzionati prima, si è fatta un po’ di confusione: sono stati messi in correlazione due fatti del tutto slegati tra loro: l’approvazione delle modifiche alla norma preesistente, a protezione del dipendente pubblico che segnala illeciti, e il licenziamento disciplinare di una dipendente, generato proprio da una segnalazione confidenziale. Questi due fatti, in realtà, possono essere accomunati soltanto per essere “capitati” nello stesso momento, e tale casualità ha indotto taluno a “costruire” una notizia non corretta, creando un rapporto di causa ed effetto completamente inesistente.

Tra l’altro, un altro errore consiste nel riferimento improprio alla “segnalazione anonima”: questo tipo di segnalazioni sono estranee sia alla vecchia disciplina che alla nuova, che regolano le segnalazioni confidenziali, e non quelle anonime. In altre parole, se la segnalazione proviene da una fonte non identificata, la disciplina (dell’art. 54-bis del testo unico sul pubblico impiego) non trova applicazione, in quanto la fonte deve essere sempre identificata (pur essendo protetta dalla confidenzialità circa la sua identità). Che senso avrebbe, infatti, una norma finalizzata ad evitare che il dipendente pubblico che segnali l’illecito sia esposto a ritorsioni se, nel caso di segnalazione anonima, non è possibile sapere neppure se il segnalante è un dipendente pubblico? Il che, ovviamente, non significa che le segnalazioni anonime siano del tutto inutilizzabili (e anzi l’ANAC ammette espressamente di farne ampio uso) ma queste potranno soltanto costituire lo stimolo, il punto di partenza, per ulteriori accertamenti, e non potranno mai condurre, da sole, all’irrogazione di una sanzione disciplinare (o anche di una sanzione penale).

Cosa è cambiato con la nuova legge

La riforma appena approvata – a parte alcune indicazioni discutibili (ad esempio il richiamo alla disciplina del segreto nel processo penale, del tutto superfluo) – contiene delle importanti innovazioni: da un lato per l’estensione soggettiva della tutela a categorie di soggetti che prima non erano destinatari e, dall’altro, per il tipo di tutele offerte al segnalante.

Con riferimento a queste ultime, infatti, la legge rafforza le garanzie sul divieto di discriminazione, prevedendo la nullità degli atti discriminatori, l’obbligo di reintegrazione sul posto di lavoro, e lo spostamento sull’ente dell’onere probatorio circa la mancanza di correlazione tra l’eventuale demansionamento, licenziamento o altri provvedimenti analoghi rispetto alla segnalazione fatta dal dipendente.

Viene poi garantita più incisivamente la tutela dell’identità del segnalante all’interno del procedimento disciplinare, e si prevede l’adozione di linee guida, che dovranno prevedere l’utilizzo anche di segnalazioni informatiche e l’utilizzo della crittografia per garantire (ulteriormente) la riservatezza circa l’identità del segnalante (e del contenuto della segnalazione).

Vengono poi previste specifiche sanzioni amministrative pecuniarie (fino a 50.000 €) irrogate dall’ANAC per l’adozione delle misure discriminatorie o per la erronea gestione delle segnalazioni.

Per quanto riguarda invece il secondo elemento di novità – a cui si è fatto cenno – ossia l’estensione soggettiva dell’ambito della tutela, la nuova normativa estenderà la protezione anche ai lavoratori e ai collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica. Anche un lavoratore di un’impresa appaltatrice di un servizio, quindi, godrà della stessa protezione finora riservata al dipendente pubblico. Non solo: la riforma introduce (e questa è una vera novità, che discende dalle modifiche al D.lgs 231/2001) la tutela del dipendente o collaboratore che segnali illeciti nel settore privato.

Le nuove norme, inoltre, tentano di armonizzare la disciplina del segreto professionale con quella della segnalazione di illecito (con un equilibrismo non del tutto riuscito).

E allora, molto rumore per nulla? Forse no, perché è certo una notizia che, finalmente, delle segnalazioni (confidenziali) potranno condurre a risultati tangibili, ma questo fatto non ha alcuna correlazione con la nuova legge, i cui effetti potranno essere valutati (ovviamente) solo dopo la sua piena entrata in vigore.

Immagine in anteprima via thepensionsregulator.gov.uk