Consulta: incostituzionale la norma del 'decreto sicurezza' che preclude ai richiedenti asilo l’iscrizione all’anagrafe

Aggiornamento 9 luglio 2020: La Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale l'articolo 13 del primo 'decreto sicurezza' che precludeva l’iscrizione all'anagrafe dei richiedenti asilo.

In attesa del deposito della sentenza, l’Ufficio stampa della Corte ha comunicato che la norma violava l'articolo 3 della Costituzione "sotto un duplice profilo: per irrazionalità intrinseca, poiché la norma censurata non agevola il perseguimento delle finalità di controllo del territorio dichiarate dal decreto sicurezza; per irragionevole disparità di trattamento, perché rende ingiustificatamente più difficile ai richiedenti asilo l’accesso ai servizi che siano anche ad essi garantiti". La decisione dei giudici arriva dopo l'esame delle questioni di legittimità costituzionale della norma sollevate dai Tribunali di Milano, Ancona e Salerno.

"Un decreto disumano, pericoloso e inaccettabile". Sono queste le motivazioni che muoveranno oggi la manifestazione organizzata a Roma dal Baobab Experience, insieme ad altri attivisti e associazioni, contro il cosiddetto "decreto sicurezza e immigrazione" del governo M5S-Lega, passato con la fiducia (qui il testo) in  Parlamento. Secondo gli organizzatori infatti si tratta di un provvedimento che "si fonda su logiche di paura e repressione e una volta convertito in legge dal Parlamento minerà le basi per la convivenza interculturale. (...) Un obbrobrio giuridico contestato da più parti e in più punti, profondamente anticostituzionale". Il ministro dell'Interno, Matteo Salvini, ha invece parlato di "giornata storica" quando è stato approvato in Senato, lo scorso 7 novembre.

Questo decreto – che interviene su differenti ambiti come l'accoglienza, la cittadinanza, la pubblica sicurezza, il contrasto alla mafia – ha ricevuto fin dall'inizio dure critiche da associazioni ed enti nazionali e internazionali, in particolare per come viene affrontata l’immigrazione. L’UNHCR ha espresso “preoccupazione per alcune norme del Decreto Legge che appaiono in potenziale contrasto con la normativa internazionale sui rifugiati e sui diritti umani, rischiando di indebolire il livello generale di tutela con particolare riferimento alle persone vulnerabili e con esigenze specifiche”. Diversi giuristi hanno invece evidenziato rischi di incostituzionalità di diverse norme presenti nel testo. Nicola Gratteri, procuratore di Catanzaro, ha inoltre definito le misure di sicurezza e di contrasto alla mafia, presenti all'interno del decreto, «piccole cose, robetta, riforme molto marginali rispetto a quella che è la realtà criminale in Italia, sia comune che organizzata».

In questo approfondimento:

Gli interventi su accoglienza e cittadinanza
Gli altri ambiti affrontati nel decreto: pubblica sicurezza, codice antimafia e beni confiscati
Il contesto in cui si inserisce il decreto
Critiche e possibili effetti

Gli interventi su accoglienza e cittadinanza

#Quirinale:Il Presidente #Mattarella ha emanato in data odierna il decreto legge in materia di #Sicurezza e #Immigrazione e ha contestualmente inviato una lettera al Presidente del Consiglio Prof. Giuseppe #Conte: https://t.co/9iyE8KGy1P

— Quirinale (@Quirinale) October 4, 2018

Il decreto legge si divide in tre parti. La prima parte, quella più sostanziosa, riguarda la gestione dell’accoglienza in Italia e questioni legati all’immigrazione, come l’acquisizione e la cittadinanza italiana. Vediamo cosa stabiliscono le norme che più di tutte hanno sollevato dubbi e critiche.

• Dalla protezione umanitaria ai permessi speciali

Prima di analizzare le nuove disposizioni del decreto in materia di protezione concessa ai richiedenti asilo, è necessario ricostruire brevemente il contesto legislativo che regola(va) le richieste di asilo politico in Italia.

Una volta arrivato in Italia, un migrante, dopo aver effettuato domanda di protezione internazionale ed essere ritenuto idoneo, poteva avere accesso a tre forme di protezione: rifugiato politico, protezione sussidiaria e protezione umanitaria. Le prime due sono regolate dal decreto legge n. 251 del 2007 (che attua la direttiva europea n.83/2004), modificato poi, diversi anni dopo, dal decreto legislativo n.18/2014. La terza forma, invece, è un riconoscimento, della durata di due anni, previsto dalle leggi italiane (regolata dal decreto legge n. 286/1998 e dal n.25/2008) e viene concessa nel caso in cui non vengano riconosciute le altre due forme e ricorrano "seri motivi", in particolare di "carattere umanitario". 

Questo però non significa che una qualche forma di protezione umanitaria sia riconosciuta in Europa soltanto in Italia. Il Servizio studi del Senato chiarisce infatti che questa tipologia di protezione è resa sulla base di normative nazionali, “giacché si tratta di fattispecie distinta da quella della protezione internazionale, la quale (soltanto) è definita dalla normativa dell'Unione europea”. Ad esempio, in base a un rapporto dell’aprile scorso dell'Eurostat (cioè l’Ufficio statistico dell'Unione europea), si ricava che in Europa nel 2017 sul numero complessivo di riceventi protezione (538.120), il 14% (77.500) l'ha ottenuta per ragioni umanitarie.

EU Member States granted protection to more than half a million asylum seekers in 2017 https://t.co/XXkecUhzNM pic.twitter.com/mwC0Xllzfg

— Tom Verbeke (@verbeke_t) April 20, 2018

Il dossier del Servizio Studi del Senato (un testo a cui faremo riferimento per analizzare le misure previste dal decreto) specifica che per quanto riguarda l’Italia, la protezione umanitaria può essere distinta in ‘esterna’ alla procedura di asilo e ‘interna’.

La prima, quella ‘esterna’, è regolata dal Testo unico dell’immigrazione (decreto legislativo n. 286 del 1998, articolo 5, comma 6) ed è concessa e rilasciata dal Questore quando ricorrono "seri motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”. L'autorità amministrativa che rilascia questo speciale permesso di soggiorno accerta così, tramite la documentazione fornita dal richiedente, i motivi della richiesta, legati a "oggettive e gravi situazioni personali che non consentono l'allontanamento dello straniero dal territorio nazionale".

La protezione umanitaria 'interna' (regolata dall'articolo 32, comma 3 del decreto legislativo n. 25 del 2008) è concessa quando una domanda di protezione internazionale, presentata da un richiedente, non viene accolta dalla Commissione territoriale (che ha compito di riconoscere o negare la protezione) ma sussistono "gravi motivi di carattere umanitario". Anche in questo caso a rilasciare il permesso di soggiorno è il Questore.

Il Centro Studi del Senato spiega che in entrambe le forme, devono ricorrere "seri" o "gravi" motivi di carattere umanitario (rilevati nel primo caso dal Questore direttamente, nel secondo caso dalla Commissione in modo vincolante per il Questore) e che un’indice di questi motivi si trova nel Testo Unico dell’Immigrazione (all’articolo 19, comma 1): "In nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzioni per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione".

La Corte di Cassazione, in una sentenza depositata lo scorso febbraio, scrive che la protezione umanitaria “pur non avendo un esplicito fondamento nell'obbligo di adeguamento a norme internazionali o europee, (...) è tuttavia richiamata dalla Direttiva comunitaria n. 115/2008, che prevede che gli Stati possano rilasciare in qualsiasi momento, «per motivi umanitari, caritatevoli o di altra natura», un permesso di soggiorno autonomo o un'altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare a un cittadino di una Paese terzo il cui soggiorno è irregolare”. Inoltre, i giudici specificano che i “seri motivi” di carattere umanitario, per cui viene concessa questa forma di protezione, "non vengono tipizzati o predeterminati, neppure in via esemplificativa, dal legislatore, cosicché costituiscono un catalogo aperto". Questi motivi sono comunque "accomunati dal fine di tutelare situazioni di vulnerabilità attuali o accertate (...) come conseguenza discendente dal rimpatrio dello straniero, in presenza di un’esigenza qualificabile come umanitaria, cioè concernente diritti umani fondamentali protetti a livello costituzionale e internazionale".

Infine, secondo un costante orientamento della Corte Costituzionale, “la protezione umanitaria costituisce una delle forme di attuazione dell'asilo costituzionale (in base all’articolo 10 della Costituzione), unitamente al rifugio politico e alla protezione sussidiaria, evidenziandosi anche in questa funzione il carattere aperto e non integralmente tipizzabile delle condizioni per il suo riconoscimento, coerentemente con la configurazione ampia del diritto d'asilo contenuto nella norma costituzionale, espressamente riferita all'impedimento nell'esercizio delle libertà democratiche, ovvero ad una formula dai contorni non agevolmente definiti e tutt'ora oggetto di ampio dibattito”.

In questo “ampio dibattito” si inserisce il leader della Lega, Matteo Salvini, che a giugno scorso, da ministro dell’Interno, aveva annunciato l’intenzione di rivedere la protezione umanitaria.

"Andremo a rivedere la protezione umanitaria: non scappano da guerre né persecuzioni, occorrono criteri oggettivi"#Salvini ora ad #agorarai@matteosalvinimi pic.twitter.com/36v8NGG4Eb

— Agorà (@agorarai) June 21, 2018

La stretta su questa tipologia di protezione inizia il 4 luglio, quando il Ministero dell’Interno invia una circolare in cui, tra le altre cose, richiama le Commissioni territoriali a una più rigorosa valutazione “dell’esame delle circostanze di vulnerabilità degne di tutela”, in particolar modo della protezione umanitaria. Per Salvini infatti la protezione umanitaria è stata concessa con troppa leggerezza.   

Dal 2014 al 2017, nella maggior parte dei casi esaminati, l’umanitaria, tra le tre forme di protezione, è stata quella più concessa. Un trend che si è confermato anche nel 2018, anche se a settembre di quest’anno c’è stato un primo ridimensionamento.

Con il decreto sicurezza, il governo Conte interviene così direttamente su questa forma di protezione. La relazione tecnica che accompagna il provvedimento definisce infatti una sproporzione la differenza tra queste percentuali di concessione, con quella umanitaria a prevalere nettamente sulle altre. Il motivo di questa situazione, si legge ancora, sarebbe la definizione legislativa della protezione umanitaria “dai contorni incerti, che lascia ampi margini ad una interpretazione estensiva”.

Per questo motivo, il decreto legge abroga questa forma di protezione come istituto generale (che durava due anni se rilasciata al termine della procedura di protezione internazionale), tipizzando però diverse tipologie di permessi di soggiorno speciali, con differenti durate:

1) Per cure mediche: la durata è stabilita dal tempo attestato dalla certificazione sanitaria, ma comunque non deve superare l'anno. È rinnovabile se persistano le condizioni di salute di particolare gravità certificate.

2) Per le vittime di violenza o di grave sfruttamento con concreti pericoli per l'incolumità della persona.

3) Per le vittime di violenza domestica (che si verifica con violenza o abuso): ha la durata di un anno e consente l'accesso ai servizi assistenziali e allo studio ma anche l’iscrizione nell’elenco anagrafico previsto per i servizi alle persone in cerca di lavoro.

4) Per situazioni di contingente ed eccezionale calamità che non consentono alla persona il rientro e la permanenza nel Paese di provenienza in condizioni di sicurezza: la sua durata è di sei mesi (e può essere rinnovato per altri 6 mesi) e consente di svolgere attività lavorativa ma non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

5) In casi di particolare sfruttamento del lavoratore straniero che abbia presentato denuncia e cooperi nel procedimento penale contro il datore di lavoro: consente lo svolgimento di attività lavorativa e alla sua scadenza può essere convertito in permesso di soggiorno per lavoro. 

6) Per atti di particolare valore civile (ad autorizzarne il rilascio è il Ministro dell'interno, su proposta del prefetto competente): ha durata di due anni ed è rinnovabile. Consente l’accesso allo studio e di svolgere attività lavorativa. Può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

7) Per i casi di non accoglimento della domanda di protezione internazionale e al contempo della non possibilità di espulsione e respingimento verso uno Stato in cui il richiedente possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali (ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione) o ancora, verso un Stato per cui si abbiano fondati motivi di ritenere che egli rischi di esservi sottoposto a tortura.

Come spiega ancora il Centro Studi del Senato, alcuni di questi permessi di soggiorno "speciali" erano già previsti dalle leggi italiane, come quelli per vittime di violenza o grave sfruttamento, di violenza domestica, di particolare sfruttamento lavorativo, ma ora vengono ridefiniti dal decreto legge. Altre fattispecie invece – “per le quali non sarebbe comunque possibile il rimpatrio, posti i principi fondamentali dell'ordinamento italiano e internazionale” – non erano “puntualmente disciplinate dal Testo unico (trovando semmai applicazione nelle prassi delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale)”, mentre ora il provvedimento le tipizza e disciplina. 

La Commissione territoriale, quindi, può ora riconoscere due forme di protezione – rifugiato o protezione sussidiaria – o respingere la domanda. In base alle nuove disposizioni, la Commissione non trasmette infatti più al Questore la pratica della domanda respinta nel caso ritenga "che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario", ma si limita a valutare se ci sono o meno i presupposti per negare l’espulsione. Nel caso questi presupposti ci siano, i commissari trasmettono gli atti al Questore per un rilascio di un permesso di soggiorno, descritto in questo caso come una “protezione speciale” della durata massima di un anno.

• Tempi di permanenza più lunghi nei Centri per i rimpatri (CPR)
  

Il decreto aumenta il tempo di permanenza dello straniero nei Centri per i rimpatri (CPR, gli ex CIE). Come spiegavamo in un articolo di approfondimento sul sistema di accoglienza in Italia dello scorso anno, in questi centri vengono trasferiti i migranti che, una volta arrivati in Italia, non presentano domanda di asilo, risultano non avere i requisiti per proporla dopo i primi accertamenti, sono ritenuti un pericolo “per l'ordine e la sicurezza pubblica” (la valutazione tiene conto di eventuali condanne, anche con sentenza non definitiva) e sono in attesa della convalida del provvedimento di espulsione.

Il provvedimento del governo porta il periodo massimo di trattenimento all’interno dei CPR da 90 giorni a 180 giorni. I giudici della Corte costituzionale in diverse sentenze hanno stabilito che il trattenimento dello straniero all'interno di questi centri, essendo una misura che incide sulla libertà personale, deve essere adottata rispettando le garanzie dell'articolo 13 della Costituzione, che vieta alcuna forma "di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge". Il decreto stabilisce anche entro 3 anni dalla sua entrata in vigore per la costruzione e il completamento di questi centri si possa ricorrere a "una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara".

Secondo il precedente piano del governo Gentiloni, un CPR sarà creato in ognuna delle 21 Regioni, con 1600 posti in tutto e posizionati preferibilmente fuori dai centri urbani e vicino a infrastrutture di trasporto. Lo scorso luglio i media parlavano di cinque Centri per il rimpatrio attivi in tutta Italia (Roma, Bari, Brindisi, Torino, Potenza) per un totale di 538 posti. Alcune Regioni e Comuni, tra cui quelli guidati da esponenti leghisti, si erano infatti opposti all’apertura di queste strutture nei loro territori. Pochi giorni dopo essere divenuto Ministro dell’Interno, Matteo Salvini, ha dichiarato che le riserve degli esponenti leghisti sarebbero state superate.

A settembre, durante una conferenza stampa a Milano, Salvini ha dichiarato che “l’obiettivo è raddoppiare a breve termine e triplicare entro la metà dell’anno prossimo il numero dei posti nei centri per l’espulsione”. In base quanto dichiarato dal Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione è previsto l’avvio delle strutture di Gradisca d’Isonzo , Modena e Macomer. Entro il prossimo anno, invece, dovrebbero partire i CPR di Oppido Mamertina e di Montichiari.

Ai primi di ottobre al termine di un incontro al Viminale, il presidente della Conferenza delle Regioni, e governatore dell'Emilia-Romagna, Stefano Bonaccini (Pd), ha dichiarato che Salvini vuole continuare nella linea del suo predecessore Minniti, cioè la presenza di un CPR in ogni Regione: “Nell'individuazione che il governo dovrà fare si tenga conto anche del rapporto con i territori, rispetto a dove quei Centri verranno collocati; soprattutto che questo non porti a sguarnire i contingenti, già a volte ridotti, delle forze dell'ordine che ci sono sul territorio e quindi che laddove arrivi un Centro per il rimpatrio vi sia una dotazione di personale adeguato delle forze dell'ordine in aumento, per la presenza di quel luogo". Bonaccini, inoltre, nel presentare le richieste della Conferenza avanzate a Salvini, ha chiesto che i CPR siano “con posti da un minimo di 60 a massimo un centinaio stranieri, luoghi contenuti nei quali è più facile garantire la sicurezza e il rispetto dei diritti umani”.

Proprio sul rispetto dei diritti umani, il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute ha pubblicato a settembre un rapporto, dopo aver visitato tra febbraio e marzo 2018 quattro dei cinque CPR attivi in Italia. Nel documento si denunciano diverse criticità come ad esempio “scadenti condizioni materiali e igieniche delle strutture, assenza di attività, mancata apertura dei Centri alla società civile organizzata, scarsa trasparenza a partire dalla mancanza di un sistema di registrazione degli eventi critici e delle loro modalità di gestione, non considerazione delle differenti posizioni giuridiche delle persone trattenute e delle diverse esigenze e vulnerabilità individuali, difficoltà nell’accesso all’informazione, assenza di una procedura di reclamo per far valere violazioni dei diritti o rappresentare istanze”.

Il Ministero dell’Interno, tramite il capo del Dipartimento Immigrazione, Gerarda Pantalone, ha replicato con una lettera (che contiene anche le risposte dei Prefetti in riferimento alle problematiche sollevate sui singoli CPR) al rapporto del Garante, affermando che lo Stato è “costantemente impegnato (...) nel migliorare le strutture e mantenere standard di vivibilità, nel pieno rispetto dei diritti della persona” ma che questi sforzi, “con significativi oneri”, vengono “spesso vanificati dai continui e violenti comportamenti degli ospiti in danno dei locali e degli arredi, con dirette negative conseguenze sulle loro stesse condizioni di vita”.

• Come cambiano i fondi per i rimpatri volontari

Il governo Conte con questo decreto modifica e diversifica anche la destinazione di fondi già stanziati dal precedente governo per i rimpatri volontari assistiti, cioè quella tipologia di rimpatri (introdotti dal Testo Unico sull’immigrazione) che prevede la possibilità di ritorno a quei migranti che non possono o non vogliono restare nel paese che li ospita e che per questo desiderano ritornare nel Paese di origine.

Per favorire e incrementare l’utilizzo di questa misura, l’esecutivo di Paolo Gentiloni, nella legge di Bilancio 2018, aveva previsto “l'avvio, in via sperimentale, di un Piano nazionale per la realizzazione di interventi di rimpatrio volontario assistito comprensivi di misure di reintegrazione e di reinserimento dei rimpatriati nel Paese di origine, per il periodo 2018-2020”, spiega il Centro Studi per il Senato. Era stata autorizzata per la sua attuazione una spesa di 3,5 milioni di euro per il triennio 2018-2020: 500 mila per il 2018; 1,5 milioni di euro per il 2019 e altri 1,5 milioni di euro per il 2020.

L’attuale governo, invece, stabilisce che questi fondi non siano per i soli rimpatri volontari assistiti. Per questo motivi i 3,5 milioni di euro, individuati nella scorsa legge di bilancio, potranno essere destinati anche ad altre forme di rimpatrio.

• Le nuove regole per la negazione della protezione internazionale

Il provvedimento amplia la lista dei reati che, in caso di condanna definitiva, comporta il diniego e la revoca della protezione internazionale. In precedenza i soli reati previsti erano ad esempio l’associazione di tipo mafioso, l'associazione finalizzata al traffico di droga e al contrabbando di tabacchi, terrorismo, strage, omicidio e rapina aggravata. Ora, a questi si aggiungono: resistenza a pubblico ufficiale, lesioni personali gravi, mutilazioni genitali femminili, lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive, furto aggravato dal porto di armi o narcotici, furto in abitazione aggravato dal porto di armi o narcotici.

Il decreto, con l'articolo 10, interviene anche sulla disciplina che regola le decisioni di rigetto che la Commissione territoriale può adottare, una volta terminato il procedimento di esame della domanda del richiedente asilo. Si tratta di una delle nuove norme che ha ricevuto più critiche da parte di associazioni di settore e giuristi. Innanzitutto, in base a un emendamento al testo originario del decreto viene previsto che i commissari possono rigettare la domanda di asilo "se, in una parte del territorio del Paese di origine (ndr quindi non più nell'intero Paese), il richiedente non ha fondati motivi di temere di essere per­seguitato o non corre rischi effettivi di subire danni gravi o ha accesso alla protezione contro persecuzioni o danni gravi, può legalmente e senza pericolo recarvisi ed esservi ammesso e si può ragionevolmente supporre che vi si ristabilisca”.

Viene inoltre istituita una procedura "accelerata" di esame della domanda da parte Commissione nel caso in cui lo straniero “è sottoposto a un procedimento penale per uno dei reati riconosciuti di particolare gravità dall’ordinamento (ndr terrorismo, strage, mafia, omicidio, rapina aggravata, sfruttamento sessuale dei minori e violenza sessuale) e ricorrono le condizioni che consentono, previa valutazione, il trattenimento del richiedente”. In questo caso il Questore dovrà comunicare la notizia alla Commissione territoriale. Questa comunicazione dovrà avvenire anche nel caso in cui il richiedente sia stato condannato, anche con sentenza non definitiva.

Una volta ricevuta questa comunicazione, la Commissione deve convocare “nell’immediatezza” il richiedente asilo per un’audizione e adottare una “contestuale decisione”. Un emendamento approvato in Commissione precisa che i commissari dovranno decidere se concedere la protezione internazionale, sospendere il procedimento o rigettare la domanda. Nel caso di un diniego, lo straniero è obbligato a lasciare il territorio nazionale, con procedura di espulsione, anche nel caso in cui abbia presentato ricorso contro la decisione della Commissione.

Dopo l’approvazione in Consiglio dei Ministri del decreto, questa nuova misura prevedeva, come si legge nel comunicato stampa ufficiale, una formulazione più rigida: se un richiedente asilo veniva condannato per i reati elencati sopra, in caso di condanna in primo grado, scattava “la sospensione del procedimento per la concessione della protezione e l’espulsione del cittadino straniero” e un’identica procedura era “prevista nel caso in cui il soggetto imputato per tali reati, benché non ancora condannato, sia ritenuto di particolare pericolosità sociale”. Questa prima "formulazione" era già stata criticata da diversi esperti di diritto costituzionale perché presentava rischi di incostituzionalità. 

Inoltre, Ugo De Siervo, ex presidente della Corte Costituzionale, sentito da Pagella Politica, aveva sottolineato un'altra problematica rispetto all'obiettivo della norma: "Anche l’espulsione stessa sarebbe problematica: serve che un Paese riconosca di essere il Paese di origine, che accetti di riprendersi il suo cittadino. Servono accordi in tal senso che al momento sono piuttosto rari ed eccezionali".

Infine, c’è anche da considerare, sottolinea in un ulteriore articolo Pagella Politica, cosa stabilisce il diritto internazionale per l’espulsione del richiedente dei limiti: “In particolare non è possibile rimandare i migranti, anche se condannati in via definitiva o ritenuti pericolosi per la sicurezza dello Stato, in Paesi che non garantiscono il rispetto dei diritti umani (dove per esempio è prevista la pena di morte, vietata dalla nostra Costituzione, o si è a conoscenza di trattamenti disumani e degradanti in carcere, tortura, e via dicendo)”.

• Come cambia il sistema di accoglienza in Italia

Il nuovo decreto cambia anche la tipologia di stranieri che possono accedere alla rete territoriale dello Sprar, cioè il Sistema di protezione per richiedenti e rifugiati che ha come funzione principale l’integrazione.

Prima dell’entrata in vigore del provvedimento, nella rete SPRAR, che punta all'integrazione, potevano entrare i richiedenti asilo e coloro a cui era stata riconosciuta la domanda di protezione internazionale. Ora il decreto interviene sui beneficiari di questo programma, riducendo la platea di persone che possono entrare nella rete SPRAR a chi ha già ottenuto una protezione internazionale (rifugiato o sussidiaria), ai titolari dei permessi dei soggiorni “speciali”, ai minori stranieri non accompagnati (richiedenti e non).

Sono quindi esclusi i richiedenti asilo, cioè coloro che hanno presentato una domanda e sono in attesa di un responso. Per questo motivo viene modificato anche il nome del progetto: si passa da “Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati” a “Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati”. 

Cambia anche l’articolazione del nostro sistema di accoglienza. In precedenza c'era una prima accoglienza e una seconda accoglienza.

La prima era formata dagli Hub regionali e dai CAS, cioè i Centri di accoglienza straordinaria, dove vengono soddisfatte “le esigenze essenziali” come l'identificazione dello straniero, l'avvio della procedura di esame della domanda di asilo, l'accertamento delle condizioni di salute e la sussistenza di eventuali situazioni di vulnerabilità che comportino speciali misure di assistenza. L’individuazione del CAS viene fatta dalle Prefetture, dopo aver sentito “l'ente locale nel cui territorio è situata la struttura”. In caso di "estrema urgenza", invece, la legge consente alla prefettura di ricorrere "a procedure di affidamento diretto", cioè senza interpellare ad esempio il Comune in cui il Centro dovrà sorgere.

Da tempo, la quasi la totalità dei richiedenti asilo si trova nei CAS, dove manca però un controllo metodico, pubblico e imparziale che permetta di monitorare la qualità e il verificarsi di “fenomeni speculativi legati alla lunga durata dell’accoglienza, con il conseguente rischio di generare interessi degli enti gestori”, aveva sottolineato la Commissione di inchiesta parlamentare sull’accoglienza.

La seconda accoglienza, invece, è formata dalla rete territoriale dello SPRAR –formata da progetti di Enti locali, che vi accedono volontariamente, in cui vengono coinvolti piccoli gruppi di migranti – si attiva una volta esaurita la prima fase di accoglienza e nel caso in cui i richiedenti siano privi di mezzi di sussistenza adeguati e punta principalmente all'integrazione della persona.

Il decreto toglie ogni riferimento alla seconda accoglienza. In questo modo, il richiedente asilo avrà accesso alle misure "essenziali" di accoglienza previste nell’originaria prima accoglienza, cioè gli Hotspot e dei CAS.

Un'ulteriore norma si concentra invece sulle cooperative sociali che lavorano nel settore dell'integrazione e nell’assistenza agli stranieri, prevedendo l’obbligo di pubblicare ogni tre mesi, sui proprio siti, l'elenco dei soggetti a cui vengano versate somme per lo svolgimento di servizi finalizzati ad attività di integrazione, assistenza e protezione sociale.

• Le nuove disposizioni per l’acquisizione e la revoca della cittadinanza italiana

Si interviene inoltre sulle procedure di acquisizione della cittadinanza italiana. In primo luogo, se prima, passati due anni dalla presentazione della domanda di cittadinanza per matrimonio, senza che l’autorità competente si fosse espressa, diventava impossibile rigettare l’istanza stessa, ora non sarà più così e non scatterà più questa forma di "silenzio assenso". Viene anche portata da ventiquattro a quarantotto mesi (cioè quattro anni) il termine per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio e per naturalizzazione.

Inoltre, il decreto inserisce un’ulteriore condizione richiesta per l’acquisto della cittadinanza da parte di stranieri per matrimonio e per concessione di legge: quella di un’adeguata conoscenza della lingua italiana, non inferiore al livello B1,  che prevede “la capacità di sostenere conversazioni semplici su argomenti noti o di interesse, comprendendo gli elementi principali in un discorso, la capacità di comprendere l’essenziale di trasmissioni radiofoniche e televisive su argomenti di attualità o temi di interesse personale o professionale, la comprensione di testi scritti di uso corrente legati alla sfera quotidiana o al lavoro, la scrittura di testi semplici su argomenti noti o di interesse”, precisa il Centro Studi del Senato.

Ancora, il contributo richiesto (istituito nel 2009 durante il governo Berlusconi all’interno del “pacchetto sicurezza”) per gli atti relativi alla cittadinanza italiana  aumenta, passando da 200 euro a 250 euro.

Il decreto interviene anche sulla revoca della cittadinanza concessa. In caso di condanna definitiva per i seguenti reati – terrorismo o eversione dell’ordine costituzionale, ricostituzione, anche sotto falso nome o in forma simulata, di associazioni sovversive, partecipazione a banda armata, assistenza agli appartenenti ad associazioni sovversive o associazioni con finalità di terrorismo, anche internazionale – il Ministro dell’Interno, entro 3 anni dalla sentenza di condanna, propone la revoca della cittadinanza al Presidente della Repubblica che la può adottare tramite decreto. Questa ipotesi non si applica, però, a coloro che hanno la cittadinanza iure sanguinis, cioè hanno un genitore o un ascendente di cittadinanza italiana. Su quest’ultimo aspetto, il Centro Studi del Senato specifica “andrebbe valutato se, a fronte di una condanna definitiva per determinati reati, sia configurabile che le conseguenze (in termini di revoca della cittadinanza) differiscano in base alla modalità con cui la cittadinanza sia stata acquisita”.

Gli altri ambiti trattati nel decreto

Il provvedimento, oltre che su immigrazione, interviene anche su altre materie.

Pubblica sicurezza e ordine pubblico

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Viene integrato il catalogo dei reati che consentono, nel corso del procedimento penale, l’uso di braccialetti elettronici. A questa lista si aggiungono il reato di maltrattamenti in famiglia e stalking.

Per prevenire poi atti di terrorismo si prevede che chi noleggia veicoli senza conducenti (esclusi quelli per servizi di mobilità condivisa, come ad esempio il car sharing) comunichi i dati identificativi dei clienti al CED (cioè il Centro Elaborazione Dati, una banca dati di supporto informatico alle Forze di Polizia) in contemporanea alla stipula del contratto e comunque prima del momento della consegna del veicolo. Questi dati possono essere conservati per un periodo non superiore a sette giorni. Bisogna specificare che le modalità di trasmissione di questi dati e la loro conservazione verranno definite tramite un successivo decreto del Ministero dell'Interno, dopo aver sentito il parere del Garante per la protezione dei dati personali.

In tutti i Comuni capoluogo, viene consentito anche alla Polizia municipale di utilizzare, in via sperimentale, i taser. Al termine della sperimentazione, saranno le amministrazioni comunali a deliberare, con un proprio regolamento, se assegnare in maniera effettiva queste armi a impulsi elettrici alla polizia locale. I costi per la sperimentazione e la formazione del personale saranno a carico dei Comuni e delle Regioni.

Viene anche estesa l’applicazione del DASPO (cioè il divieto di accesso alle manifestazioni sportive) ai soggetti sospettati di reati di terrorismo, anche internazionale, e di altri reati contro lo Stato e l’ordine pubblico. La Commissione ha approvato inoltre un emendamento che prevede un aumento del contributo delle società organizzatrici di eventi calcistici per il mantenimento dell'ordine pubblico, in particolare i costi delle ore di lavoro straordinario e dell'indennità delle Forze di polizia. Inoltre, si estende alle aree su cui insistono presidi sanitari e a quelle destinate allo svolgimento di fiere, mercati e pubblici spettacoli l’applicazione del DASPO urbano.

Il provvedimento introduce anche un nuovo reato nel codice penale, quello di “esercizio molesto dell'accattonaggio”: verrà sanzionato con la pena dell'arresto da tre a sei mesi e con un’ammenda da 3 mila euro a 6 mila euro “chiunque esercita l'accattonaggio con modalità vessatorie o simulando deformità o malattie o attraverso il ricorso a mezzi fraudolenti per destare l'altrui pietà”. Inoltre, verranno sanzionati come reati (con la reclusione da uno a sei anni) sia il blocco stradale, che l’ostruzione o ingombro dei binari. Riguardo poi l’esercizio abusivo dell’attività di parcheggiatore, il decreto prevede, in caso di ipotesi aggravate, la pena dell'arresto da sei mesi a un anno e un’ammenda da 2 mila euro a 7 mila euro.

Vengono stanziate anche risorse (15 milioni di euro nel 2018 e a 49,15 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2025) alla Polizia di Stato e ai Vigili del Fuoco. I soldi saranno indirizzati al potenziamento dei sistemi informativi per il contrasto al terrorismo internazionale, compreso il potenziamento dei nuclei Nucleare-Batteriologico-Chimico-Radiologico dei Vigili del Fuoco e a interventi di manutenzione straordinaria e adeguamento di strutture e impianti. Ulteriori risorse sono destinate al potenziamento e alla sicurezza delle strutture penitenziarie. Inoltre,  viene autorizzata la spesa di poco meno di 40 milioni di euro per il pagamento degli straordinari, a partire dal 2018, alla Polizia di Stato, ai Carabinieri, alla Guardia di Finanza e alla Polizia penitenziaria. È consentito poi ai Comuni che hanno rispettato i vincoli di equilibrio di bilancio nel triennio 2016-2018, di poter assumere nel 2019 personale della polizia municipale.

A settembre Matteo Salvini aveva annunciato, durante una visita a Bari, che nel decreto sarebbero state previste 4mila assunzioni nelle forze dell’ordine (2.500 poliziotti e 1.500 vigili). Come aveva però sottolineato Fiorenza Sarzanini sul Corriere della Sera a inizi ottobre, “nel «pacchetto» controfirmato dal Quirinale e pronto per l’esame del Parlamento, quella «voce» non esiste”. Sul punto, il 21 ottobre scorso, c’è stata un’interpellanza della deputata di Forza Italia Matilde Siracusano in cui si chiedeva al governo che fine avessero fatto le assunzioni (e le relative risorse stanziate) annunciate dal Ministro dell’Interno all’interno del decreto sicurezza e immigrazione. Stefano Candiani, sottosegretario di Stato per l’Interno, aveva risposto che il piano assunzioni sarà presente nella legge di Bilancio 2019 che deve essere approvata, e non più quindi nel decreto legge in questione.  

Modificata anche la disciplina che regola il reato di invasione di terreni o edifici. Il decreto riscrive interamente l'articolo 633 che lo definisce “modificando la pena detentiva (dagli attuali ‘fino a due anni’ a ‘da uno a tre anni’), ridefinendo le circostanze aggravanti: è prevista la pena della reclusione da due a quattro anni e una multa nel caso in cui il fatto sia commesso da più di cinque persone oppure da persona palesemente armata,  intervenendo sulla nuova ipotesi aggravata e prevedendo che nel caso in cui l'invasione sia commessa da due o più persone, la pena per i promotori o gli organizzatori è aumentata”, spiega il Centro Studi del Senato. Inoltre, viene permesso l’uso di intercettazioni telefoniche per la fattispecie aggravata di questo reato.

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Codice Antimafia e beni confiscati

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Tra le misure previste ci sono anche alcune modifiche al codice Antimafia. Sul Sole 24 ore Dario Albanese spiega che le modifiche in questione non sono numerose e si concentrano quasi tutte su aspetti di carattere procedimentale.

La novità di maggiore rilievo, specifica il giurista, “riguarda i meccanismi di ‘coordinamento’ tra i soggetti (il Procuratore della Repubblica, il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, il questore e il direttore della Direzione investigativa antimafia) cui spetta il compito di dare avvio al procedimento di prevenzione patrimoniale, tramite ad esempio la misura della confisca.

Per migliorare questo coordinamento tra diverse autorità ed evitare pregiudizi alle attività di indagine – in particolare per quanto riguarda la criminalità organizzata – condotte dal pubblico ministero nei confronti di soggetti spesso indagati in procedimenti penali paralleli e di ampio raggio, nel 2017 il governo Gentiloni aveva introdotto una serie di obblighi informativi a carico del questore e del direttore della Dia nei confronti del procuratore distrettuale, come la necessità di una comunicazione della proposta da effettuare almeno dieci giorni prima della presentazione al tribunale. Un obbligo che, se non rispettato, comportava l'inammissibilità della proposta. La nuova disposizione invece, tra le altre cose, abolisce “la previsione dell’inammissibilità della proposta presentata in mancanza di una previa comunicazione al procuratore della Repubblica”. In questo modo, continua Albanese, “l’esigenza di evitare eventuali pregiudizi per le indagini viene in parte sacrificata, in nome degli «equilibri» di un sistema che vedrebbe l’autorità giudiziaria e l’autorità di pubblica sicurezza «collocati in posizione paritetica» (così la relazione illustrativa del decreto)”.

Inoltre, in base a un emendamento approvato in Commissione al Senato, è previsto che in caso di conferma di un decreto impugnato di misure di carattere patrimoniale, i giudici della Corte d'appello dovranno mettere a carico della parte privata che ha proposto l'impugnazione il pagamento delle spese processuali. In base alla legge n.161 del 17 ottobre 2017, questa misura esisteva solo il giudizio in primo grado. Ora, il provvedimento del governo Conte, la applica anche in appello.

Vengono poi apportate delle novità nelle procedure di gestione e destinazione dei beni confiscati alle organizzazioni mafiosi. Riguardo la nomina e revoca dell'amministratore giudiziario, cioè colui che a cui è affidata la gestione dei beni confiscati, il decreto prevede che i criteri di nomina vengano stabiliti tramite un successivo decreto ministeriale e stabilisce che gli incarichi possibili non possano comunque essere più di tre.

Oltre a diversi interventi sui compiti dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati, a un incremento delle risorse per le commissioni incaricate di gestire enti sciolti per mafia, il decreto si concentra anche sulla destinazione dei beni e delle somme confiscate, regolata dall’articolo 48 del Codice antimafia.

Attualmente i beni immobili confiscati possono ad esempio essere “mantenuti al patrimonio dello Stato; essere trasferiti in via prioritaria al patrimonio del Comune ove l'immobile è sito o essere trasferiti al patrimonio del Comune, se confiscati per il reato di Associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope (articolo 74 del Testo Unico in materia di stupefacenti)”.

Con il decreto quest’ultima possibilità di destinazione cambia e viene meno l’automatismo del trasferimento al Comune dei beni nel caso di confisca a seguito del reato previsto all'articolo 74 del TU, per la loro destinazione a centri di cura e recupero di tossicodipendenti o a centri e case di lavoro per i riabilitati. Secondo la relazione illustrativa del decreto, questa modifica “tiene conto della circostanza che non tutti i beni confiscati per tale reato possono prestarsi a tali usi e che gli enti coinvolti potrebbero comunque non essere in grado di utilizzarli”.

Per quanto poi riguarda la vendita dei beni confiscati, il provvedimento amplia la platea dei possibili acquirenti. Il Centro Studi del Senato spiega infatti che la nuova norma “prevede la possibilità di aggiudicazione al migliore offerente, con il bilanciamento di rigorose preclusioni e dei conseguenti controlli, allo scopo di assicurare che il bene non torni all'esito dell'asta nella disponibilità della criminalità organizzata”. Inoltre, viene introdotta una procedura di regolarizzazione dell'immobile nei casi di irregolarità urbanistiche sanabili.

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Il contesto in cui si inserisce il decreto

Per quanto riguarda gli sbarchi di migranti in Italia, rispetto allo stesso periodo dello scorso anno, si è registrato (in base agli ultimi dati disponibili forniti dal Ministero dell'Interno) un calo dell'80% e dell'86% rispetto al 2016. La diminuzione degli arrivi è iniziata a luglio 2017 durante il governo Gentiloni, anche grazie all'accordo raggiunto in Libia con le milizie locali dall’allora ministro dell’Interno Marco Minniti (secondo diverse inchieste giornalistiche il patto però sarebbe stato raggiunto con milizie precedentemente coinvolte nel traffico di essere umani, con situazioni di estrema criticità dei migranti trattenuti nei campi di detenzione libici). Il calo degli arrivi è poi continuato anche sotto il governo Conte.

La richieste di asilo, poi, come riporta Agi, sono calate sia in Italia che nei 28 paesi dell’Unione europea. Stando ai dati forniti da Eurostat, nel terzo trimestre del 2018, in Italia le domande sono diminuite del 60% rispetto allo stesso periodo del 2017 e del 23% rispetto ai primi tre mesi dell’anno, registrando il numero più basso in assoluto di richieste. Il prefetto Gerarda Pantalone, capo dipartimento per le Libertà civili e l'Immigrazione del Ministero dell'Interno, durante un'audizione in Senato, ha tenuto a specificare però che c'è ancora «una grossa pendenza di richieste di asilo in atto (ndr quelle degli anni passati non ancora esaminate)», e cioè poco meno di 115 mila. Bisogna specificare che per velocizzare l'esame di queste pendenze, in conversione del decreto sicurezza al Senato, è stato inserito un emendamento che prevede l'istituzione, dal 1° gennaio 2019 con durata massima di otto mesi, di ulteriori sezioni – fino a un massimo di dieci – delle Commissioni territoriali.

Le persone provenienti da paesi terzi che hanno fatto richiesta di asilo per la prima volta in Europa sono state 137mila, una cifra simile a quelle registrate nel 2014, prima dei picchi della cosiddetta crisi migratoria del 2015 e del 2016. Il numero di domande presentate in Italia (quasi 14 mila) rappresenta il 10% del totale delle richieste fatte nell’Ue. Il 25% di richiedenti asilo è stato registrato in Germania (33700 domande), seguita da Francia (26100, 19%), Grecia (16300, 12%) e Spagna (16200, 12%).

Già nel 2017, riporta Eurostat, c’era stato un calo drastico del numero di domande di asilo nell’Ue, quando quasi 705mila richiedenti asilo avevano inoltrato domanda di protezione internazionale negli Stati membri dell'Unione europea, poco più della metà di quelle presentate nel 2016, quando erano state 1,3 milioni. Anche il numero di richiedenti asilo alla prima domanda è in diminuzione, scesi da 1,2 milioni nel 2016 a 650 mila nel 2017. Lo scorso anno in Italia erano state inoltrate 127mila richieste, il 20% di tutte le domande presentate in Europa. Un dato inferiore solo a quello registrato in Germania (198mila domande, il 31% di tutta l’Ue). Anche le richieste accettate sono state in diminuzione nel 2017: i 28 Stati dell’Ue hanno concesso la protezione a 538mila richiedenti asilo, il 25% in meno rispetto al 2016.

Passando alla presenza di richiedenti asilo nel sistema di accoglienza, anche in questo caso si è registrato un calo nel tempo: al 31 agosto 2017 i migranti/richiedenti asilo erano 196.285, passati poi a 173.603 al 3 aprile 2018, fino ad arrivare agli attuali 149 mila. Inoltre, secondo gli ultimi dati ufficiali forniti a ottobre dal prefetto Sandra Sarti, presidente Commissione Nazionale per il diritto di Asilo, i tempi per vedere riconosciuta o respinta la propria domanda di asilo sono passati dai 12 mesi per gli anni 2016 e 2017 ai 9 mesi del 2018. 

Per quanto riguarda poi la situazione della sicurezza pubblica in Italia, come riferito in audizione al Senato da Vittoria Buratta, direttrice della Direzione centrale per le statistiche sociali e il censimento della popolazione dell’Istat, “l’aumento di alcuni reati, soprattutto di criminalità predatoria (in particolare furti e rapine), che si erano acutizzati negli anni della crisi economica, si attesta in diminuzione dal 2015. In costante diminuzione anche gli omicidi, stabili i cosiddetti reati violenti, mentre sono in aumento le truffe e le frodi informatiche”.

Buratta ha poi specificato che “se si analizza il dato per cittadinanza dell’autore del reato, secondo i dati delle statistiche di polizia, nel 2016 gli stranieri hanno commesso poco meno del 30% (29,2%) dei reati totali (soprattutto quelli contro il patrimonio – borseggi, furti e rapine – e di favoreggiamento e sfruttamento della prostituzione), una quota in calo rispetto al dato del 2007 (35,3%)”. Va detto inoltre – chiarisce ancora il dirigente dell’Istat – “che la maggior parte degli stranieri che commettono reati sono irregolari, ma questo dato è strettamente legato al tipo di reato” e che “purtroppo non vi sono dati recenti rispetto a questo punto e si segnala una forte carenza informativa statistica”. L’unica fonte documentata è infatti il rapporto sulla criminalità 2010 del Ministero dell’Interno, in cui venne riportata la percentuale di stranieri irregolari tra gli autori stranieri di reato.

Stranieri e criminalità.

Si dice spesso che uno straniero ha una probabilità 5-6 volte superiore di commettere reati rispetto a un italiano. È vero.
Ma se si è irregolari, il tasso è 20 volte quello di un italiano.
Se si è regolari, è quasi identico. pic.twitter.com/JLDK6MvdBg

— Matteo Villa (@emmevilla) September 25, 2018

Critiche e possibili effetti

• Su accoglienza e immigrazione: rischi di incostituzionalità e possibili conseguenze  

Sul Sole 24 Ore i giuristi Carlo Melzi d'Eril e Giulio Enea Vigevani scrivono che il governo Conte pare “trattare il fenomeno migratorio da un’ottica quasi esclusivamente securitaria, disciplinandolo insieme a mafia e terrorismo”. Melzi d’Eril e Vigevani si pongono poi innanzitutto la domanda se è legittimo in questo caso l’uso del decreto legge, cioè se “sono davvero presenti gli straordinari casi di necessità e urgenza che la Costituzione richiede”. I due giuristi spiegano di avere più di un dubbio in proposito: “La giustificazione per il decreto legge, proprio nelle parti relative agli stranieri, sembra basata su emergenze più percepite che concrete. (...) Lo stesso allarme terrorismo, che l’esecutivo pone a giustificazione della norma sulla revoca della cittadinanza, sembra non riflettere la realtà: in fondo, il nostro Paese non è teatro di attentati terroristici da un quarto di secolo”. Dubbi che si pone anche Marco Ruotolo, professore ordinario di Diritto costituzionale Università degli Studi Roma Tre, durante un’audizione in Senato, e a quali aggiunge ne un altro che si concentra sul requisito dell’omogeneità di un decreto leggo, come affermato dalla stessa Corte Costituzionale: “Quali sono le ragioni che possono consentire di qualificare come ‘omogeneo’ un decreto-legge che interviene su ambiti così diversi?”.

Le criticità non si limitano però solo allo strumento del decreto, ma anche al suo contenuto. In particolare i due giuristi sul Sole 24 ore si riferiscono alla “revoca della cittadinanza a chi non è italiano per nascita ed è stato definitivamente condannato per delitti commessi con finalità di terrorismo o di eversione dell’ordinamento costituzionale”. Questa disposizione “frantuma” il concetto di cittadinanza, introducendone una “di serie b” rispetto a quella che appartiene a chi è italiano dalla nascita: “Banalmente, per lo stesso reato, sono previste conseguenze diverse, sicché i cittadini non sono più uguali davanti alla legge”. Inoltre, “la disciplina potrebbe generare apolidia, uno status eccezionale per una persona, in contrasto con un’antica convenzione internazionale che appunto vieta agli Stati di creare nuovi apolidi”. Per il professore Salvatore Curreri, anch'egli sentito in audizione, tutto questo alla fine porterebbe a un «mancato rispetto del principio di eguaglianza».

Sulla costituzionalità di questa nuova previsione, si è concentrato criticamente anche il professore Marco Benvenuti, professore associato di Istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli studi di Roma “La Sapienza” e membro dell’Associazione Italiana Costituzionalisti (AIC), durante un’audizione in Senato. Benvenuti innanzitutto spiega che “il tema della revoca della cittadinanza non ha nulla a che vedere con i diritti ‘degli altri”, cioè degli stranieri, ma parla di noi cittadini, riguarda i nostri diritti, la nostra condizione giuridica. (...) La cittadinanza, infatti, è stata qualificata dalla Corte costituzionale come uno ‘stato giuridico costituzionalmente protetto’ e dalla Corte di cassazione come un ‘diritto di primaria rilevanza costituzionale’. Per questo, essa sola è ritenuta, per costante giurisprudenza amministrativa, irrevocabile”. Il professore specifica così che “non è consentito al legislatore – e tanto meno al governo in sede di decretazione di urgenza – differenziare la condizione giuridica non dello straniero, ma, in questo frangente, del cittadino sulla base del modo di acquisto della cittadinanza, sia esso per nascita, oppure per beneficio di legge o per concessione”.

Benvenuti conclude il suo intervento analizzando un altro aspetto critico della nuova norma: cioè i reati previsti per la proposta di revoca della cittadinanza rispetto all’articolo 22 della Costituzione che stabilisce che “nessuno può essere privato, per motivi politici (...) della cittadinanza”. Il professore spiega infatti che “le fattispecie di reato la cui condanna definitiva implica la revoca della cittadinanza” sono sì “delitti tutti certamente gravi e dunque da punire con la giusta severità, ma anche, al di là del loro discusso inquadramento quali delitti politici” sono “delitti determinati da motivi politici”, con la conseguente impossibilità, in base appunto a quanto previsto dall’articolo 22 della Costituzione, che dalla loro commissione possa arrivare la revoca della cittadinanza.  

Il decreto però, secondo ancora Ruotolo, professore ordinario di Diritto costituzionale Università degli Studi Roma, presenta anche altri punti a rischio incostituzionalità: “Ad esempio il prolungamento a 180 giorni del trattenimento presso i CPR che pone interrogativi di compatibilità con l’articolo 13 della Costituzione (ndr che non ammette alcuna forma di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge)". Su questo decisione ha espresso forti perplessità anche il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute secondo cui l'estensione proposta della durata massima del trattenimento non sembra trovare una giustificazione in un'esigenza effettiva del sistema, né sembra essere idonea al raggiungimento dello scopo che vuole ottenere. Il Garante specifica infatti che l’analisi dei rapporti percentuali tra persone rimpatriate e persone trattenute mostra che la media dei rimpatri effettuati rispetto alle persone trattenute – indipendente dai diversi termini di trattenimento vigenti nel tempo – si è sempre attestata attorno al 50%. Questo dimostrerebbe che l’efficacia del sistema del trattenimento non è direttamente correlata all’estensione dei termini massimi di permanenza nei CPR, ma che segue un andamento proprio: "Molto, ovviamente, dipende dal livello di cooperazione offerto da ciascun Paese di provenienza dei cittadini stranieri" per i rimpatri.  

Ruotolo continua a elencare i “dubbi di costituzionalità" sul decreto che potrebbero pure manifestarsi sull’art. 10 del decreto legge: "[La norma] prevede che, in caso di sottoposizione a procedimento penale o di condanna anche non definitiva per reati di particolare allarme sociale, la Commissione territoriale competente a valutare la richiesta di protezione umanitaria si pronunci con 'procedimento immediato'; in caso di diniego si procede subito a espulsione". Secondo il professore si tratta di una fattispecie che può porre problemi di compatibilità non solo con l’articolo 27 della Costituzione (cioè la presunzione di non colpevolezza) ma anche con il diritto di difesa di cui all’articolo 24 Cost., "impedendo di fatto la possibilità di difendersi davanti al giudice in un procedimento penale che non ha ancora condotto a sentenza definitiva di condanna”. Anche Salvatore Curreri, professore di Diritto Pubblico all’Università di Enna, sempre in audizione in Senato, specifica che su questo punto (come anche per altri) si possono configurare profili di incostituzionalità.

Massimo Luciani, professore di diritto pubblico e diritto costituzionale alla Sapienza di Roma, sempre in audizione al Senato, sottolinea ulteriori aspetti problematici. Quello più delicato è la decisione dell’abolizione dei “motivi umanitari” tra le concessioni di permesso di soggiorno per i richiedenti asilo. Luciani, partendo da due recenti sentenze della Cassazione che si occupano dell’interpretazione dell’articolo del Testo unico che regola la concessione della protezione per “motivi umanitari”, spiega che i giudici sembrano ancorare la protezione umanitaria direttamente all’articolo 10 della Costituzione e che quindi le norme presenti all’articolo 6, comma 5 del Testo Unico, che il decreto modifica, siano attuative della Costituzione.

Inoltre, il professore spiega che le ragioni di carattere umanitario non coinvolgono soltanto l’esercizio delle libertà politiche e civili, ma, secondo la Corte di Cassazione, il presupposto per l’esercizio di questi diritti. Se questa interpretazione della Cassazione, continua Luciani, fosse condivisa dalla Corte Costituzionale ci sarebbero dei problemi di legittimità costituzionale: “Il decreto legge ha cancellato il riferimento generale alle ragioni umanitarie, tipizzando le ipotesi di protezione. La tipizzazione non è costituzionalmente illegittima, quello che lascia perplessi è che questa tipizzazione non abbraccia tutte le ipotesi che si ricollegano all’articolo 10 della Costituzione, secondo questa giurisprudenza della Cassazione”.

L'ASGI (Associazione per gli studi giuridici giuridici sull'immigrazione) in un'altra audizione in Senato, solleva, oltre a quelle già elencate, un'altra questione di legittimità costituzionale: "L’eliminazione dello SPRAR a favore di un’accoglienza dei richiedenti asilo soltanto in strutture governative o emergenziali, le quali si limitano ad erogare servizi essenziali, appare viziata da manifesta illegittimità costituzionale per violazione dell’art. 117, comma 1 Cost. nella parte in cui si violano gli artt. 17 e 18 sulle condizioni di accoglienza della Direttiva 2013/33/UE". L'Associazione spiega che il decreto non prevede "un sistema di accoglienza strutturato e con standard minimi conformi alla Direttiva circa l’accoglienza nei CAS, i quali a questo punto sarebbero ben poco straordinari, ma ordinari, senza che si prevedano precise assicurazioni circa il rispetto degli standard concernenti l’apprendimento della lingua, il necessario orientamento legale, il sostegno delle categorie più vulnerabili, l’assistenza psicologica, la tutela della vita familiare, le normali condizioni di vita, cioè tutte quelle condizioni minime indicate" nei due articoli citati della direttiva.

Proprio il passaggio da una sistema di accoglienza per i richiedenti asilo che prevedeva due tipologie (prima – Hotspot, Cas – e seconda accoglienza – Sprar –), a uno con un unico canale previsto tramite i Cas, per l’ANCI (cioè l'associazione italiana dei Comuni italiani) risulta essere una scelta non comprensibile. Per l’associazione dei Comuni infatti, in questo modo, si privilegia “il sistema privato, quello delle grosse concentrazioni anche in piccoli Comuni, quello dei centri “improvvisati” sui territori, al di fuori da ogni pianificazione territoriale, gestiti in molti casi da operatori economici che nulla hanno a che fare con l’erogazione di servizi alla persona. Il sistema, in una parola, che più problemi ha creato ai Sindaci e alle comunità”.

L’ANCI denuncia anche che il provvedimento comporterà una “precarizzazione della posizione dei migranti sul territorio” perché con l’abrogazione della protezione umanitaria si crea un rischio di “aumento esponenziale delle persone in condizioni di irregolarità che, in assenza di concrete politiche di incentivi al rimpatrio, sono obbligatoriamente destinate a ingrossare le fila del lavoro nero, dell’irregolarità delle occupazioni abusive e quindi del degrado”. L’associazione dei Comuni porta come argomento a questa possibilità le stime dell’ISPI (Istituto per gli studi di politica internazionale) secondo le quali ci sarebbe un aumento delle persone irregolari nei prossimi due anni.

📈⛔️🤔🇮🇹 Con l'abolizione della protezione umanitaria del #dlimmigrazione, entro il 2020 in Italia avremo 60.000 nuovi irregolari.

Da aggiungersi agli oltre 70.000 nuovi irregolari nello scenario di status quo.

Totale: 130.000 nuovi irregolari in Italia.#DecretoSalvini pic.twitter.com/vSeQLeB9VE

— Matteo Villa (@emmevilla) 24 settembre 2018

Simili ipotesi di rischi e criticità sono sollevate anche da Daniela Di Capua, direttrice dello SPRAR. Di Capua afferma che il fatto che i richiedenti asilo non possano accedere a questo sistema comporterebbe due conseguenze: la prima è che le molte persone in uscita dalla prima accoglienza e che non potranno più entrare nello SPRAR, prive di strumenti utili per una loro parziale autonomia per il tempo di permanenza in Italia, rischiano di creare nuova sacche di marginalità sociale, anche rafforzando il lavoro nero e la piccola criminalità; la seconda è che, per come è stato concepito lo SPRAR, l’ideale è la presa in carico del richiedente fin dal primo momento, non dal momento in cui diventa titolare di una protezione internazionale come previsto del decreto, perché altrimenti lo straniero si trova a ricominciare da capo il suo percorso nell’accoglienza.

Infine, il Centro Astalli, Emergency, la Società Italiana di Medicina delle Migrazioni, Medici Senza Frontiere e altre associazioni, in una lettera al Parlamento, aggiungono che un maggiore tasso di irregolarità è correlato a un maggiore vulnerabilità in termini di salute: “La misura coinvolgerà anche molte persone in condizioni di fragilità (anziani, donne in gravidanza, persone affette da disabilità, (...) vittime di tratta-tortura-violenze, ecc) che, non potendo accedere al sistema SPRAR, saranno inserite in centri di accoglienza che non prevedono misure adeguate alla presa in carico delle specifiche vulnerabilità. Considerando inoltre che molte delle persone in arrivo sono sopravvissute a traumi estremi nel Paese di origine e lungo la rotta migratoria (in particolare in Libia), quali torture, lavori forzati e abusi gravissimi l’inserimento al di fuori del circuito SPRAR limita la possibilità di un’opportuna presa in carico, con gravi rischi di ritraumatizzazioni”. 

• Lotta alla mafia, quali effetti?
  

  Nel #DecretoSalvini anche più uomini e mezzi per la lotta contro la Mafia, non ci fermiamo! https://t.co/LFFc0of9UY

  — Matteo Salvini (@matteosalvinimi) 24 settembre 2018

  Considerazioni e critiche sono arrivate anche su altri aspetti del decreto, come ad esempio la parte sulle modifiche al codice antimafia. Nicola Gratteri, procuratore della Repubblica di Catanzaro, riguardo quanto previsto nel provvedimento del governo, ad esempio, ha affermato che le nuove norme sono «piccole cose, robetta, riforme molto marginali rispetto a quella che è la realtà criminale in Italia, sia  comune, che organizzata». Per Gratteri «le riforme strutturali da fare nel mondo della giustizia, della sicurezza, sono radicali, importanti e per fare quelle ci vuole tanto coraggio, tanta libertà e tanta volontà».

  .@NicolaGratteri a @tagadala7: 'Il DL sicurezza non inciderà veramente sulla lotta alla mafia' https://t.co/1jt3Gzj0LX cc @Librimondadori

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  — Tagada La7 (@tagadala7) 8 novembre 2018

Critiche sono state sollevate in particolare sulla possibilità, previste nel decreto, di  mettere in vendita i beni confiscati alle mafie. In un appello unitario, Acli, Arci, Articolo 21, Avviso Pubblico, Centro Studi "Pio La Torre", Cgil, Cisl, Uil, Federazione Nazionale della Stampa Italiana, Legambiente e Libera scrivono che questa norma "significherà una cosa soltanto: che lo Stato si arrende di fronte alle difficoltà del loro pieno ed effettivo riutilizzo sociale, come prevede la legge". Da parte di Raffaele Cantone, presidente nazionale dell'Anticorruzione, invece sono arrivati apprezzamenti su questa misura: «Nel dl sicurezza ci sono molte norme che non condivido ma una non può non essere condivisibile ed la possibilità di vendita dei beni confiscati alle mafie». Il magistrato precisa che «certamente servono norme rigorose per evitare che vengano riacquistati dalle mafie anche se possiamo sempre confiscarli di nuovo». Proprio su questo aspetto, però, Francesco Gianfrotta, della Fondazione Osservatorio Agromafie, denuncia, su Questione Giustizia, che le misure previste nel provvedimento per contrastare il rischio evocato da Cantone non sarebbero sufficienti.

Foto in anteprima via Ansa